中国多地将摆脱依赖土地财政
发布时间:2020-08-29 06 来源: 互联网

  地方政府自行发债,增加了政府的融资手段,促使其逐步摆脱对土地财政的依赖,更重要的是,让政府的举债行为真正置于资本市场的监督之下。

  11月15日,总额为71亿元的2011年上海市政府债券开始招标发行,发行分为两期,分别是36亿元3年期和35亿元5年期固定利率附息债券,中标利率分别为3.1%和3.3%,将于11月16日起计息。

  10月20日,财政部公布:国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。随着上海的破冰,广东省财政厅宣布将于本月18日自主招标发行69亿元地方债。地方政府自行发债由此开闸。

  政府融资手段单一,加重了对土地财政的依赖

  “从规模看,此次上海自行发债71亿元不算多,但这是个意义重大的开端。”诺亚财富研究部副总经理邓伟岩说,目前,中国地方政府的融资手段比较少,主要是两种:一是大规模银行借贷,二是通过组建各种平台直接融资。目前,银行的间接融资明显大于直接融资,政府融资手段单一。

  诺亚财富的研究报告显示,美国、日本等世界主要经济体的政府、公司与机构的主要融资手段大多通过债券市场来实现。而中国通过债券市场直接融资的比重相对非常小。今年一季度,美国政府债券总额为2948.50亿美元,我国仅为578.10亿美元。

  邓伟岩认为,政府融资手段单一加重了对于土地财政的依赖。这也是地方政府积极发展房地产的一个动力。如果政府有更多元的市场化融资手段,就可以逐步摆脱对土地财政的依赖,房地产调控也就会减少许多阻力。

  另外,公开债市融资不足,政府只能通过地方融资平台去融资,或是通过银行借贷。地方平台融资难以公开透明,而银行间接融资借贷则加重了金融的系统性风险。“地方政府自行发债,不仅可以使政府的融资手段多元化,还可以改变地方政府的融资结构,提高抵抗金融风险的能力。”邓伟岩说。

  自行发债的试点办法加装了多道“保险阀”

  2009年,中央曾尝试地方政府发债采取中央代理发行模式。但这种发行模式由于发债额度和发债主体由国务院确定,难以体现不同发展层次地方政府间的差异,市场信号作用不明显。

  暨南大学经济学院教授冯海波表示,尽管此前地方政府没有自行发债,但是,通过地方融资平台发债融资项目不断。虽然地方政府组建的融资平台对缓解融资难有一定作用,但在规范性与防范风险方面并非长久之计,放开地方政府发债是迟早的事情。

  此次的自行发债与自主发债并不相同。区别在于,自行发债是指总的指标由中央分配,发行规模、资本利用、未来偿还等地方说了不完全算。此次的自行发债,还付就是由中央财政来承担的。而自主发债是指地方政府发债规模自主、项目自主、发债用途自定、偿债部分自负。由此看来,自行发债仅仅是中央代发与自主发债之间的一种过渡。

  为了防范风险,自行发债的试点办法加装了多道“保险阀”:自行发债的规模是在国务院批准的发债规模限额内,由财政部代办还本付息;试点省(市)发行政府债券实行年度发行额管理,2011年度发债规模限额当年有效,不得结转下年;其期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额,分别占国务院批准的发债规模的50%;试点省(市)发行政府债券还应以新发国债发行利率及市场利率为定价基准,采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。

  由此看来,4个省市的自行发债仅仅是获得了一些浅层的自主权,距离真正意义上的自主发行还有相当大的距离。

  市场人士以为,一方面,自行发债的规模仍在国务院发债限额内,且不同期限发行额比例都有具体的限制,另一方面,首批试点的4个省市都属经济发达地区,财政状况相对良好,因此,人们担心的滥发债可能性较低。

  让政府举债行为真正置于资本市场的监督之下

  中欧国际工商学院会计学教授许定波认为,地方自行发债的启动,更重要的意义是,它让政府的举债行为真正置于资本市场的监督之下。

  过去,地方政府通过融资平台举债,完全由地方政府自行决定,项目是否必需、资金运营效率如何,公众难以得知。如果地方政府从自行发债转向自主发债,就必须经受资本市场的全程监督。按照现行的发债模式,一般而言,地方债的销售由主承销商和分销商承担,最后放到债券市场让公众可以像买股票一样购买。在这样的情况下,地方债必须要经受双重的评估,一是评级机构的评估,二是债券的价格及利率要由市场来评估。

  “过去,地方政府举债很随意,想发多少就发多少,利率多少就多少,但真正进入资本市场,就必须由市场说了算。”许定波说,在市场环境中,政府的举债规模和用途就必须公开透明,收入多少,怎么花的,要非常清楚,市场才可能评判发行多少债券是合理的,价格多少、利率多少是准确的。

  “自主发债完全可能扼制政府的短期行为。”许定波说。现在的许多投资项目、形象工程,大多是政府的短期行为造成的,如果从资本源头加以控制,让政府的钱大都从债券市场上获得,而不仅仅是从银行获得,政府就会小心许多。如果偿付能力不足,如果项目不被公众认可,根本不可发行地方债,一些短期行为的项目也就被控制了。

  因此,许定波建议,现在试点城市自行发债的期限还太短,3年期和5年期的地方债还只是短期债券,最好发行10年以上的地方长期债券,逼迫政府举债长期接受资本市场的监督。(记者 谢卫群)

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